Greinasafn: Landbúnaðarstefnan og búvörusamningar

Landbúnaðarstefnan og búvörusamningar


Höfundur	Útgefandi	Útgáfuár	Útgáfustaður
Guðmundur Stefánsson	BÍ, LBH, RALA	1998	Reykjavík

Rit	Árgangur	Tölublað	Bls.
Ráðunautafundur	1998		3-12

INNGANGUR

Atvinnuvegum landsmanna þarf að marka skýra stefnu til að þeir geti starfað markvisst, nýtt sem best þær auðlindir sem þeir hafa til ráðstöfunar og skilað sem mestum arði til þeirra sem að þeim starfa og til þjóðarbúsins í heild. Mikilvægt er að stefnan sé í sátt við almannavilja, að hún eigi sér skírskotun í réttlætis- og siðferðiskennd almennings og ekki síst að hún standi vörð um þjóðarhag. Þá er mikilvægt að stefna stjórnvalda sé ljós öllum almenningi og viðkomandi hagsmunaaðilum þannig að enginn þurfi að velkjast í vafa um hvert skuli halda.
Þegar teknar eru stefnumarkandi ákvarðanir skarast mismunandi hagsmunir og því er eðlilegt að ágreiningur verði. Í málefnum sjávarútvegsins eru t.d. flestir sammála um þá meginstefnu íslenskra stjórnvalda að vernda eigi fiskistofnana gegn ofveiði með veiðitakmörkunum. Hins vegar greinir menn á um hvort hér eigi að vera veiðileyfagjald, hvernig eigi að skipta veiðiheimildum milli veiði- og vinnsluaðferða, hve mikið eigi að veiða o.s.frv.
Um landbúnaðinn er einnig ágreiningur. Stefna stjórnvalda er að þjóðin eigi að vera sjálfri sér næg um þær búvörur sem staðhættir bjóða upp á að framleiddar séu hér á landi, stjórnvöld hafa styrkt sérstaklega nautgriparækt og sauðfjárrækt og reynt hefur verið að tryggja að þeir sem stunda landbúnað búi við svipuð kjör og aðrar sambærilegar starfsstéttir. Um allt þetta er allgóð samstaða, en meiri ágreiningur um framkvæmdina. Menn greinir á um hvort kvótakerfi eigi rétt á sér og þjóni einhverjum gagnlegum tilgangi, menn greinir á um hvort opinber stuðningur við landbúnaðinn, og þá einkum ákveðnar greinar hans, sé réttlætanlegur og menn greinir á um verðlagskerfi landbúnaðarvara. Stefna stjórnvalda hefur í öllum megin atriðum verið mótuð í samráði og samvinnu við samtök bænda og hin síðari ár hafa aðilar vinnumarkaðarins einnig komið að þessu starfi.

STEFNAN FRAM TIL 1960

Setning afurðasölulaganna árið 1934 lagði grunninn að þeirri stefnu sem nú er fylgt í landbúnaði. Með þeirri lagasetningu var komið á opinberri verðlagningu mjólkur- og sauðfjárafurða, vinnslu og sölu afurðanna veitt í ákveðinn farveg og viðurkennt að bændur gætu beitt samtakamætti sínum í kjarabaráttu sinni, rétt eins og verkalýðurinn gerði með verkalýðsfélögunum.
Árið 1947 setti Alþingi lög um Framleiðsluráð landbúnaðarins og sú lagasetning markaði að ýmsu leyti tímamót. Þá var öllum afurða- og verðlagsmálum landbúnaðarins þjappað saman undir eina stjórn og frjálsum samtökum bænda, Stéttarsambandi bænda sem stofnað var árið 1945, fengin stjórn þessara mála í hendur. Þá var því einnig slegið föstu að bændur skyldu hafa sambærileg laun og ákveðnar stéttir þjóðfélagsins.
Sú löggjöf sem hér hefur verið nefnd markaði stefnuna í landbúnaðarmálum næstu áratugina. Ríkisvaldið reyndi eftir því sem við var komið að tryggja kjör þeirra sem landbúnað stunduðu með lagasetningu jafnframt því sem bændur voru hvattir með fjárframlögum til framfara og framleiðsluaukningar. Í því skyni var lögum um búfjárrækt og jarðrækt breytt, bændum tryggð aðstoð við verklegar framkvæmdir og leiðbeiningaþjónustan efld. Af annarri stefnumótandi löggjöf frá þessu tímabili má nefna nýbýlalögin frá árinu 1936 og í framhaldi af þeim lög um Landnám ríkisins frá árinu 1946 en með þeirri löggjöf var hvatt til búsetu í sveitum. Fyrir tilstilli Landnáms ríkisins voru fyrstu tuttugu árin eftir stofnun þess stofnuð nærri eitt þúsund nýbýli.

ÚTFLUTNINGSBÆTUR

Á árunum fyrir 1960 hófst aftur útflutningur kindakjöts og styrkti ríkissjóður þennan útflutning með hliðstæðum hætti og útflutningur sjávarafurða var styrktur á þeim tíma. Um svipað leyti hófst einnig útflutningur mjólkurvara, þó í minna mæli en sauðfjárafurðir. Árið 1959 var lögunum um Framleiðsluráð landbúnaðarins breytt og voru þá sett í þau ákvæði um að landbúnaðurinn fengi greiddar úr ríkissjóði útflutningsbætur sem næmu allt að 10% af heildarverðmæti búvöruframleiðslunnar. Þessar útflutningsbætur voru m.a. hugsaðar sem nokkurs konar viðurkenning á því að gengi krónunnar var miðað við aðra hagsmuni en hagsmuni landbúnaðarins, bætur fyrir að bændur afsöluðu sér að nokkru eigin forræði í verðlagsmálum og þeim var ekki heimilt að velta halla af útflutningi út í verðlag búvara innanlands.
Þessi lagasetning hafði veruleg áhrif á þróun búvöruframleiðslunnar. Framleiðslan jókst jafnt og þétt og náði hámarki árið 1978. Þá var framleiðsla kindakjöts um 15.400 tonn en framleiðsla mjólkur um 120 millj. lítrar. Á sama tíma var innanlandssala á mjólk um 100 millj. lítrar og sala kindakjöts um 9.800 tonn. Framleiðslu umfram innanlandssölu varð að flytja á erlenda markaði. Innflutningur á kjarnfóðri jókst stórlega og nam árið 1970, þegar mest var, um 70 þús tonnum.
Þegar leið á áttunda áratuginn var staðan sú að ríkisvaldið styrkti framleiðsluhvetjandi framkvæmdir í sveitum, s.s. við byggingar og ræktun og greiddi bændum beina og óbeina styrki til að þeir gætu framleitt búvörur til útflutnings. Bændur notuðu innflutt fóður til að framleiða búvörur til útflutnings, en útflutningsverðið dugði illa til að greiða vinnslukostnað afurðanna. Þrátt fyrir útflutningsbótaréttinn varð sífellt erfiðara að greiða bændum fullt verð fyrir afurðirnar. Framleiðslustefnan sem hófst með setningu laganna árið 1959 átti greinilega ekki lengur við.

FRAMLEIÐSLURÁÐSLÖGIN 1979

Vorið 1979 var lögunum um Framleiðsluráð landbúnaðarins breytt. Í lagabreytingunni fólst m.a. heimild til að leggja á kjarnfóðurgjald og ákveða mismunandi verð á búvöru til framleiðenda, fullt grundvallarverð fyrir ákveðinn hluta en útflutningsverð fyrir það sem umfram var. Fleiri atriði er lúta að framleiðslustjórn voru í lögunum, þ.á.m. heimild til beingreiðslna, en þær voru ekki nýttar. Hér var um grundvallarbreytingu að ræða, því að þótt í þessum lögum væru ekki beinar heimildir til framleiðslutakmarkana voru þetta fyrstu ákveðnu skrefin sem stigin voru í þá átt.
Á grunni þessarar lagabreytingar var búmarkskerfið tekið upp og settur á 200% kjarnfóðurskattur með allflóknum endurgreiðslureglum. Búmarkskerfið var í sjálfu sér ekki framleiðslutakmarkandi, en það hafði ásamt kjarnfóðurskattinum þau áhrif, að úr framleiðslunni dró og byrjað var að vinda ofan af þeim vandamálahnykli sem fram til þessa hafði undið upp á sig og sífellt orðið stærri.
Þó að tekist hefði að stöðva framleiðsluaukninguna og draga nokkuð úr framleiðslunni varð fljótlega ljóst að þær ráðstafanir sem gripið hafði verið til dugðu ekki. Framleiðslan var áfram of mikil til að unnt væri að greiða bændum fullt verð fyrir framleiðslu innan búmarks, jafnvel ekki þó að framleiðslan væri talsvert innan marka þess. Stuðningur við útflutningsbótakerfið í óbreyttri mynd fór þverrandi, enda vandséð að útflutningurinn ætti sér nokkrar fjárhagslegar forsendur eins og staðan var orðin. Verðlagsárin 1984/85 og 1985/86 var framleiðsla mjólkur rúmlega 111 millj. lítrar en sala mjólkurvara innan við 100 millj. lítra. Sömu verðlagsár var framleiðsla kindakjöts rúmlega 12.200 tonn hvort ár, en salan 9.400 tonn 1984/85 og 9.200 tonn verðlagsárið 1985/86. Í mjólkurframleiðslu var því umframframleiðsla sem nam 10-13% og í kindakjötsframleiðslunni um 30%. Við þessar aðstæður var ljóst að jafnvel þó að útflutningsbætur yrðu óbreyttar dygðu þær ekki og útflutningur skilað bændum litlu eða engu. Ekki var því um annað að ræða en draga enn frekar úr framleiðslunni og eins og búmarkinu var beitt var útséð um að það eitt myndi duga til þess, ekki heldur þó að kjarnfóðurgjaldinu væri einnig beitt.

BÚVÖRULÖGIN 1985

Segja má að með setningu búvörulaganna árið 1985 hafi verið grafinn dýpri sá farvegur sem löggjafinn þegar hafði veitt landbúnaðinum í og samtök bænda samþykkt og átt fulla aðild að. Í þessum lögum eru mörg stefnumarkandi ákvæði og má þar helst nefna 7. kafla laganna sem beinlínis heitir: "Um stjórn búvöruframleiðslunnar". Í þessum kafla er að finna ákvæði um að ríkisvaldið tryggi með samningum fullt verð til bænda fyrir ákveðið magn búvara en verð verði skert fyrir framleiðslu umfram umsamið magn. Þá eru í lögunum ákvæði um hvernig dregið verði úr útflutningsbótum ríkissjóðs en jafnframt veitt fjármagni í Framleiðnisjóð landbúnaðarins til að mæta áhrifum samdráttar í framleiðslu mjólkur og sauðfjárafurða.
Á grundvelli þessara laga var fyrsti búvörusamningurinn gerður í ágúst árið 1985 og svokallað fullvirðisréttarkerfi tekið upp. Með lögunum var lögfest sú stefna að aðlaga búvöruframleiðsluna innanlandsneyslu en jafnframt aðstoða bændur við að leita nýrra búgreina og skjóta þannig nýjum stoðum undir atvinnulíf í sveitum landsins.

BÚVÖRUSAMNINGARNIR 1985 OG 1987

Fyrsti búvörusamningurinn á grundvelli Búvörulaganna frá 1985 var gerður síðla sumars árið 1985. Aðalatriði samningsins voru að ríkissjóður ábyrgðist fullt grundvallarverð til bænda fyrir 107 millj. lítra mjólkur og 12.150 tonn kindakjöts verðlagsárið 1985/86 og 106 millj. lítra mjólkur og 11.800 tonn af kindakjöti næsta verðlagsár þar á eftir. Samningurinn gilti fyrir þessi tvö verðlagsár og með honum hófst markviss aðlögun búvöruframleiðslunnar að innanlandsmarkaði. Búvörusamningurinn sem gerður var árið 1987 var í meginatriðum framlenging á samningnum frá 1985. Samningurinn var til fjögurra ára og gilti til loka verðlagsárs 1991/92. Ábyrgð ríkissjóðs lækkaði í 11.000 tonn af kindakjöti og 104 millj. lítra mjólkur. Á þessum árum var árleg innanlandssala mjólkur og mjólkurafurða um 102 millj. lítra en sala kindakjöts 8-9.000 tonn. Nokkuð vantaði því á að jafnvægi væri komið á milli framleiðslu og sölu búvöru, sérstaklega í sauðfjárræktinni.

BÚVÖRUSAMNINGURINN 1991

Búvörusamningur sem gerður var í mars 1991 var í ýmsu frábrugðinn fyrri búvörusamningum. Rætur þessa samnings liggja að nokkru leyti til gerðar almennra kjarasamninga í febrúar 1990, svokallaðra þjóðarsáttarsamninga. Í tengslum við gerð kjarasamninganna var ákveðið að setja á stofn nefnd sem "setti fram tillögur um stefnumörkun, er miði að því að innlend búvöruframleiðsla verði hagkvæmari og kostnaður lækki á öllum stigum framleiðslunnar; í rekstri bóndans, á vinnslu- og heildsölustigi og í smásöluverslun". Í nefndinni (sjömannanefnd) áttu, auk fulltrúa bænda og landbúnaðarráðuneytisins, sæti fulltrúar vinnuveitenda og verkalýðshreyfingar.
Í upphafi samningsins, sem aðallega er samningur um sauðfjárframleiðslu, kemur fram að markmið hans eru að stuðla að hagkvæmum og öflugum landbúnaði sem rekinn væri í sem bestu samræmi við landkosti og æskileg landnýtingarsjónarmið, lækka vöruverð til neytenda, koma á og viðhalda jafnvægi í framleiðslu og sölu mjólkur- og sauðfjárafurða og lækka opinber útgjöld til þessara framleiðslugreina.
Í samningnum eru teknar upp beingreiðslur úr ríkissjóði til sauðfjárbænda, hugtakið greiðslumark innleitt í stað fullvirðisréttar og heimiluð viðskipti með það. Einnig var lögð á bændur 2% hagræðingarkrafa haustið 1991 og 4% hagræðingarkrafa haustið 1992. Hugsanlegur ávinningur af þessari hagræðingu átti ekki að falla til bænda, en næðist hann ekki sættu þeir umtalsverðri kjaraskerðingu.
Stærsta breytingin frá því sem verið hafði var þó að stuðningur ríkissjóðs við útflutning búvara var felldur niður og verðábyrgð ríkissjóðs tók ekki lengur til fyrirfram ákveðins magns mjólkur og kindakjöts, heldur tóku beingreiðslurnar til þess magns sem áætlað var að seldist innanlands af þessum afurðum. Þetta var mjög veigamikil breyting og færði bændur nær markaðnum sem þeir voru nú beintengdir.
Samhliða gerð samningsins bauð ríkið upp á stórfelld uppkaup framleiðsluréttar og lagði fram rúma tvo milljarða króna í því skyni að auðvelda hraða aðlögun sauðfjárframleiðslunnar að innanlandsmarkaði.
Samningurinn gilti frá 1. september 1992 til 31. ágúst 1998 og til staðfestingar honum var búvörulögunum breytt snemma árs 1992.

MJÓLKURSAMNINGURINN 1992

Mjólkursamningurinn frá 1992 var nánari útfærsla á þeim ákvæðum samningsins frá 1991 sem lutu sérstaklega að mjólkurframleiðslu. Í þessum samningi eru teknar upp beingreiðslur á mjólk, viðskipti með greiðslumark heimiluð og starfsskilyrði mjólkurframleiðslunnar að flestu leyti færð til sama horfs og í sauðfjárræktinni. Meðal annars voru lagðar á mjólkurframleiðendur hliðstæðar hagræðingarkröfur og gert hafði verið við framleiðendur sauðfjárafurða árið áður. Samningurinn tók gildi 1. september 1992 og gildistími hans var til 31. ágúst 1998.

BÚVÖRULÖGIN 1993

Frá því búvörulögin 1985 voru sett höfðu verið gerðar fjölmargar breytingar á þeim. Þessar breytingar, ásamt þeim breytingum sem nauðsynlegt var að gera vegna gerðar búvörusamningsins árið 1991 og mjólkursamningsins árið 1992, voru nú felldar inn í ein lög, lög nr. 99/1993.

SAMNINGUR UM FRAMLEIÐSLU SAUÐFJÁRAFURÐA 1995

Samningurinn 1995 var breyting á samningnum frá árinu 1991. Markmiðin með gerð þessa samnings eru:

Að auka hagkvæmni og samkeppnishæfni sauðfjárframleiðslu til hagsbóta fyrir sauðfjárbændur og neytendur.
Að treysta tekjugrundvöll sauðfjárbænda.
Að ná jafnvægi milli framleiðslu og sölu sauðfjárafurða.
Að sauðfjárrækt sé í samræmi við umhverfisvernd.

Þessum markmiðum átti að ná með því að breyta rekstrarumhverfi sauðfjárframleiðslunnar, með frjálsara verðlagskerfi, með uppkaupum og tilfærslum á greiðslumarki og með því að veita stuðning sauðfjárbændum sem vildu hætta búskap.
Í þessum samningi er að finna veruleg nýmæli. Framleiðslukvóti í sauðfjárrækt var að hluta afnuminn og beingreiðslur miðaðar við ákveðna fjárhæð, sem í samningnum kallast beingreiðslumark. Þá voru beingreiðslur ásetningstengdar þannig að bændur fengu óskertar beingreiðslur ef þeir höfðu að lágmarki sex ásettar kindur fyrir hver tíu ærgildi í greiðslumarki. Greiðslur ríkisins voru því ekki eins framleiðslutengdar og verið hafði. Þessi ásetningsmörk hafa síðan verið endurskoðuð árlega. Í samningnum eru einnig heimildir til að lækka ásetningshlutfall án lækkunar beingreiðslna ef viðkomandi bóndi tekur þátt í tilteknum umhverfisverkefnum, stundar nám eða tekur þátt í nánar skilgreindum atvinnuþróunarverkefnum. Viðskipti með greiðslumark voru áfram heimiluð en aðeins til 1. júlí 1996. Eftir þann tíma getur greiðslumark aðeins flust milli lögbýla og innan lögbýlis eftir tiltölulega þröngum reglum sem aðallega tengjast ábúendaskiptum og flutningi ábúenda milli jarða. Þá er í samningnum ákvæði þess efnis að árið eftir að greiðslumarkshafi verður 70 ára falli beingreiðslur niður.
Samfara ásetningstengingu og rofi milli greiðslumarks og framleiðslumagns einstakra greiðslumarkshafa, var ákveðið að útflutningur á kindakjöti skyldi dreifast á framleiðendur í sama hlutfalli og greiðslur til þeirra. Undanþegnir frá þessari reglu voru þó þeir sem höfðu sjö kindur eða færri ásettar fyrir hver tíu ærgildi í greiðslumarki.
Að auki er í samningnum samið um veruleg framlög til hagræðingar og aðlögunar með uppkaupum á framleiðslurétti, lækkunar birgða, hagræðingar- og vöruþróunarverkefna og umhverfisverkefna.
Gert er ráð fyrir að verðlagning sauðfjárafurða til bænda verði með hefðbundnum hætti út verðlagsárið 1997/98 en síðan verði opinberri verðlagningu til bænda í verðlagsnefnd hætt og verðlagningin gefin frjáls. Í bókun með samningnum lýsa samningsaðilar því yfir að þeir muni beita sér fyrir því að opinberri skráningu heildsöluverðs á sauðfjárafurðum verði hætt haustið 1996. Þetta hefur ekki gengið eftir en gert er ráð fyrir að það verði haustið 1998.
Samningurinn var undirritaður 1. október 1995 og gildistími hans er til ársloka árið 2000.

MJÓLKURSAMNINGURINN 1997

Í 1. grein nýgerðs samnings um starfskilyrði mjólkurframleiðslunnar koma fram markmið hans:

Að skapa rekstrarumhverfi sem leiðir af sér aukna hagkvæmni í framleiðslu og vinnslu mjólkur.
Að bæta afkomumöguleika svo að nauðsynleg nýliðun og eðlileg fjárfesting geti orðið í mjólkurframleiðslunni.
Að nýta á sem bestan hátt skilyrði til framleiðslu mjólkur fyrir markað innanlands og aðra þá markaði sem hagkvæmir þykja.
Að viðhalda þeim stöðugleika sem náðst hefur milli framleiðslu og eftirspurnar mjólkur.

Helstu nýmæli þessa samnings varða verðlagningu mjólkur og mjólkurafurða. Áfram er gert ráð fyrir opinberri verðlagningu mjólkur til bænda, en nú er gert ráð fyrir að verð til bænda verði lágmarksverð sem mjólkursamlagi beri að greiða. Hins vegar er ekkert því til fyrirstöðu að mjólkursamlögin greiði hærra verð, en fram til þessa hefur það eftir laganna hljóðan ekki verið heimilt. Gert er ráð fyrir að opinberri ákvörðun verðs á mjólkurvörum í heildsölu verði hætt um mitt ár 2001. Með þessu er þess freistað að ná meiri sveigjanleika í verðlagninguna og tengja hana betur markaðshorfum á hverjum tíma.
Áfram er gert ráð fyrir verðmiðlun, en hún er ekki lengur ákvörðun afurðastöðvanna, heldur skal tekin um hana ákvörðun með sérstakri lagasetningu. Verðlagsnefnd er þó heimilt að leyfa frekari verðtilfærslu að fengnum tillögum afurðastöðvanna, á tilteknum vörum með takmarkað verðþol.
Reglur um beingreiðslur og greiðslumark eru að mestu óbreyttar frá gildandi samningi og viðskipti með greiðslumark verða áfram heimil. Þau munu nú fara um einn kvótamarkað, en starfsreglur hans verða ákveðnar nánar síðar.
Í samningnum eru endurskoðunarákvæði þess efnis að á samningstímanum skuli meta framkvæmd hans og hefja undirbúning að gerð nýs samnings. Við þá vinnu skal m.a. lagt sérstakt mat á stöðu kvótakerfisins og hvort, hvernig og þá hvenær leggja á það niður og hvað taki þá við. Þannig er opnað fyrir þann möguleika að kvótakerfi í mjólkurframleiðslu verði breytt eða það lagt niður, en í sauðfjárframleiðslunni má segja að fyrstu skrefin hafi þegar verið tekin í þá átt.
Gert er ráð fyrir að þessi samningur taki gildi 1. september 1998 og gildi til loka verðlagsárs árið 2005. Samningurinn hefur enn ekki verið staðfestur, hvorki af bændum né Alþingi.

GATT-SAMNINGURINN

Aðild Íslands að alþjóðlega tollasamkomulaginu (GATT/WTO) sem kennt er við Uruguay og gekk í gildi 1. júlí 1995, er að sjálfsögðu stefnumarkandi fyrir íslenskan landbúnað. Íslendingar hafa gengist undir ákveðnar skuldbindingar og takmarkanir varðandi opinber framlög til landbúnaðar og innflutningsbönn á búvörum eru afnumin en tollar komnir í staðinn. Einnig hafa þeir skuldbundið sig til að heimila ákveðinn innflutning búvara (lágmarksmarkaðsaðgengi).
Opinber stuðningur við landbúnað á Íslandi er enn mikill, en hann hefur tekið miklum breytingum undanfarin ár og áratugi. Frá árinu 1991 til ársins 1996 hefur stuðningur við landbúnaðinn minnkað um helming, eða úr 14 milljörðum króna árlega í 7 milljarða króna og hlutfall ríkisútgjalda til landbúnaðarmála lækkað úr 9,8% árið 1989 í 4,2% árið 1996. Þessar breytingar eru þó fæstar tilkomnar vegna aðildar okkar að GATT. Vegna þess samdráttar sem orðinn er í búvöruframleiðslunni hefur það svigrúm sem íslensk stjórnvöld hafa til stuðningsaðgerða fyrir landbúnaðinn enn ekki þrengst, en reikna má með auknum breytingum í þá átt með nýju GATT samkomulagi innan fárra ára.
GATT samningurinn opnaði fyrir frekari innflutning á búvörum en verið hafði. Hvað varðar þær búvörur sem ekki höfðu áður verið fluttar inn, s.s. kjöt og mjólkurvörur, mun fyrst um sinn eingöngu verða um innflutning skv. samkomulagi um lágmarksmarkaðsaðgengi að ræða. Samkvæmt samningnum verður það 5% af innanlandsneyslu viðkomandi afurðar árið 2000.

LANDBÚNAÐARSTEFNAN OG BÚVÖRUSAMNINGAR

Í hugum flestra er landbúnaðarstefnan stefna í framleiðslu- og verðlagsmálum, þ.e. þeim þáttum sem hafa bein áhrif á hag bænda og neytenda og kosta ríkissjóð mest fjárútlát. Það er þó ekkert síður mikilvægt að mörkuð sé skýr stefna á öðrum sviðum landbúnaðarins, s.s. á sviði rannsókna og þróunar, menntunar og fræðslu, leiðbeininga, landnýtingar, náttúruverndar o.s.frv.
Lagasetningu um landbúnað fram til 1960 var ætlað að skapa aukna atvinnu ört vaxandi þjóð, búa þeim sem landbúnað stunduðu mannsæmandi kjör og ekki síst hvetja til aukinnar framleiðslu búvara til að framboð á þessum vörum væri nægjanlegt fyrir þjóðina. Um 1960 var svo komið að þjóðin var orðin sjálfri sér nóg um helstu búvörur og má þá segja að því tímabili, sem kalla mætti sjálfsþurftatímabil, væri lokið.
Næstu tvo áratugina tók við tímabil framleiðslu sem stjórnvöld ýttu mjög undir. Stefna stjórnvalda var að auka ræktun, bæta búfé, auka framleiðslu og tryggja fjárhagslega afkomu bænda. Þessi stefna gekk fullkomlega eftir því aldrei hafa verið eins stórstígar framkvæmdir í sveitum og aldrei hefur verið framleitt viðlíka magn búvara hér á landi.
Á eftir framleiðslutímabilinu tók við 20 ára tímabil samdráttar. Einkenni þessa tímabils eru takmarkanir, samdráttur, samningar og aðlögun. Í búvörusamningunum koma fram helstu atriði landbúnaðarstefnunnar sem nú er fylgt:

Draga úr búvöruframleiðslu og aðlaga hana innanlandsmarkaði.
Draga úr ríkisútgjöldum til landbúnaðarmála.
Auka hagkvæmni í framleiðslu og vinnslu búvara.
Lækka verð búvöru til neytenda.
Auka markaðs- og neysluvitund bænda.
Takmarka eftir því sem kostur er innflutning búvara.
Byggja upp ný atvinnutækifæri í sveitum.
Kjör þeirra er stunda landbúnað verði í sem nánustu samræmi við kjör sambærilegra stétta.
Að landbúnaður sé stundaður með tilliti til góðrar umgengni um landið og ábyrgrar nýtingar náttúruauðlinda.

Þó að allgóð samstaða hafi verið um þá stefnu sem fylgt hefur verið í landbúnaði hefur einnig verið um hana nokkur ágreiningur. Gagnrýnt hefur verið hve miklum fjármunum ríkissjóður ver árlega til landbúnaðarmála og hvernig þeim hefur verið varið. Landbúnaðarstefnan er einnig sögð einangrunarstefna sem hindri eðlilega samkeppni sem aftur leiði til óhagkvæms landbúnaðar og óeðlilega hás vöruverðs. Kvótakerfi og búvörusamningar eru einnig gagnrýnd og sögð lögleiðing fátæktar og kotbúskapar þar sem bændur geti hvorki lifað né dáið. Síðast en ekki síst heyrast raddir sem segja að kvótakerfið með tilheyrandi ríkisaðstoð mismuni bændum, íþyngi skattborgurunum, sé brot á stjórnarskrá og komi í veg fyrir að framfarir verði í landbúnaðinum.
Margt í þessari gagnrýni er erfitt að hrekja, en það þýðir þó ekki að hún þurfi að vera rétt. Þau sjónarmið sem gagnrýnendur landbúnaðarstefnunnar setja fram geta fyllilega átt rétt á sér, rétt eins og sjónarmið þeirra er marka stefnuna. Landbúnaðarstefnan er í eðli sínu pólitískt mál sem tekur mið af ríkjandi aðstæðum og tillit til mismunandi sjónarmiða. Henni er að sjálfsögðu ætlað að verja heildarhagsmuni en um leið standa vörð um ákveðin þjóðfélagsgildi sem ekki endilega lúta rekstrarlegum lögmálum. Landbúnaðarstefnan, búvörusamningar og aðrir þættir í framkvæmd stefnunnar verða því ekki mæld eða metin eftir þröngri faglegri mælistiku. Matið hlýtur að velta á því hver metur og miðast við þau viðmið sem hann sjálfur kýs.
Hvernig á t.d. að meta innflutningsverndina gagnvart því öryggi sem innlend búvöruframleiðsla skapar, bæði hvað varðar framboð, hollustu og heilbrigði? Hvernig á að meta ríkisstyrki gagnvart þeirri verðmætasköpun og þeim félagslega ávinningi sem felst í búvöruframleiðslunni og búsetu í byggðum landsins? Og þegar litið er til landbúnaðarstefnunnar í löndunum í nágreni okkar vaknar sú spurning hvort eðlilegt sé að ætla íslenskum landbúnaði að standa óstuddur gagnvart samkeppni landbúnaðar í þessum löndum? Landbúnaðarstefnan á Íslandi er nefnilega fyrst og fremst alþjóðleg. Hliðstæður hennar má finna víða um hinn vestræna heim og hér er ekki rekin meiri einangrunarstefna eða einstaklingum settar meiri skorður til athafna en víða í nágrannalöndunum.
Styrkjum til landbúnaðar og opinberum afskiptum á að stilla í hóf eins og unnt er. Það er líka megin inntak þeirrar stefnu sem nú er fylgt í landbúnaði hér á landi. Kvótakerfi og beingreiðslur eru tímabundnar aðgerðir sem aðallega eru tilkomnar vegna þess að verið er að hverfa frá framleiðslukerfi sem pólitískur og líklega einnig almennur meirihluti var fyrir þegar ákvarðanir um það voru teknar. Aðlögun að því markaðskerfi sem við nú búum við hefur tekið nokkurn tíma, en nú hyllir undir nýja tíma og í nýgerðum mjólkursamningi og núgildandi sauðfjársamningi sjást merki þess að kvótakerfi kunni að heyra sögunni til innan fárra ára.

STEFNA BÆNDA

Stefna bænda og samtaka þeirra er ekki í neinum megin atriðum frábrugðin stefnu stjórnvalda þó að áherslumunur á einstök atriði sé stundum nokkur. Þetta stafar að sjálfsögðu af því að forystumenn bændasamtakanna og bændasamtökin sjálf hafa ávallt tekið virkan þátt í mótun landbúnaðarstefnunnar. Við þá stefnumótun hefur rökhyggja og raunveruleikamat ráðið meiru en óskhyggja. Landbúnaðarstefnan hér á landi undanfarna tvo áratugi er ekki óskabarn bænda, en hún er svar þeirra við breyttum áherslum og aðstæðum í þjóðfélaginu. Samtök bænda og forsvarsmenn þeirra hafa því ávallt axlað fulla ábyrgð gagnvart ríkisvaldinu og stefna okkar í landbúnaði, eins og hún birtist í lagasetningu og samningagerð, verið niðurstaða viðræðna og málamiðlunar. Þetta tel ég að hafi verið gæfa bænda, því að sem lítill minnihlutahópur í þjóðfélaginu hafa þeir ekki verið í aðstöðu til að berja í borðið, efna til átaka eða á annan hátt neyta aflsmunar í kjarabaráttu sinni. Þeirra leið hefur verið leið samninga og aðlögunar, en á móti hafa þeir mætt skilningi ríkisvaldsins á stöðu og þörfum atvinnuvegarins.

GERÐ BÚVÖRUSAMNINGA

Undirbúningur að gerð búvörusamnings byggir jöfnum höndum á faglegum og pólitískum grunni. Upplýsingaöflun, útfærsla ákveðinna lausna og útreikningar á áhrifum einstakra ákvarðanna eru dæmi um faglega vinnu við samningsgerðina. Sjálf samningsgerðin er síðan pólitísk aðgerð fremur en nokkuð annað. Vafalaust má deila um hve vel er að undirbúningi samningsgerðarinnar staðið. Í nýgerðum mjólkursamningi eru t.d. ákvæði um kvótamarkað og verðtilfærslu þar sem vísað er til reglugerðar sem landbúnaðarráðhera muni setja um framkvæmd þessara atriða. Í samningnum eru einnig ákvæði um að lágmarksverð til bænda skuli miða við tekjur og gjöld bús af "hagkvæmri stærð með framleiðsluaðstöðu þar sem tekin er hliðsjón af heilbrigðis- og aðbúnaðarkröfum og hagkvæmum framleiðsluháttum". Einnig er gert ráð fyrir að áætlað vinnuframlag á búinu "skili hliðstæðu endurgjaldi og hjá starfsstéttum sem bera sambærilega ábyrgð á rekstri og mæta hliðstæðum kröfum um viðveru og færni" og kúabændur gera. Þessi atriði hafa verið skoðuð töluvert en í samningnum var ekki hægt að skilgreina þau nákvæmlega né gera fyrirfram um það samkomulag um hvernig þau verða metin. Því hefur þess vegna verið haldið fram að samningurinn sé of opinn og að engin vissa sé fyrir því að hann skili bændum því sem þeir telja að þeim beri og samið hafi verið um. Það er á vissan hátt rétt, en líta verður á nýja mjólkursamninginn sem rammasamning og endanleg útfærsla verður í höndum verðlagsnefndar og framkvæmdanefnd búvörusamninga og bændur eiga fulltrúa í báðum þessum nefndum. Miðað við þá undirbúningsvinnu sem farið hefur fram og reynsluna af framkvæmd fyrri samninga tel ég ekki ástæðu fyrir bændur að hafa miklar áhyggjur af þessum atriðum. Bændur stóðu vel að samningagerðinni og árangurinn varð í samræmi við það.

NÝ STEFNA

Í sauðfjársamningnum frá 1995 er kvótakerfinu í sauðfjárrækt að hluta kippt úr sambandi og horfið frá opinberri verðlagningu. Í mjólkursamningnum frá 1997 er gert ráð fyrir að opinberri verðlagningu mjólkur og mjólkurvara í heildsölu verði hætt árið 2001 og verð til bænda verði lágmarksverð strax frá gildistíma samningsins í september 1998. Einnig eru í þeim samningi endurskoðunarákvæði þar sem kvótakerfið verður tekið til endurskoðunar og m.a. kannað hvort halda skuli áfram með það eða hverfa frá því. Fyrir Alþingi liggur nú nýtt frumvarp til búnaðarlaga. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að ríkisvaldið og bændur semji nú um öll framlög ríkisins til rannsókna, leiðbeininga og framkvæmda í sveitum. Verði þetta frumvarp að lögum verður öll sú stefnumörkun sem mestu máli skiptir varðandi landbúnaðarframleiðsluna samningsatriði milli samtaka bænda og ríkisins. Margt bendir því til þess að framundan sé tímabil aukins frelsis og aukinnar ábyrgðar bænda á eigin málum. Stöðugt auknar kröfur um bætt gæði, lægra verð og meiri fjölbreytni gerir nýjar kröfur til bænda og ljóst að enn er þörf nýrra vinnubragða. Nýjar aðstæður kalla á aukinn sveigjanleika og meira frelsi. Þau skilaboð um framtíðarstefnu sem fram koma í núgildandi sauðfjársamningi og nýgerðum mjólkursamningi gefa góð fyrirheit um að landbúnaðinum muni enn takast að aðlaga sig breyttum aðstæðum.